▲ 陕西省西安市蓝田工业园区内，一家已停产数年的企业厂区门前杂草丛生（10月10日摄）陈晨摄/本刊

◆ 招商烂尾、土地闲置、处置不易……有的西部省区的个别工业园区土地闲置、低效利用问题有所露头

◆ 虽然地方积极推动闲置土地“腾笼换鸟”，但招商过程中的部分烂尾问题久拖不决，在有的地区，一些涉及“僵尸企业”的土地因各种原因仍“烂”在原地

◆ 盘活工业园区土地资源，既要避免土地配置违规失序，又需破除清理闲置低效利用土地的梗阻

◆ 详细调研与分析↓↓↓

文 | 于瑶 安路蒙 陈晨 雷肖霄 《瞭望》新闻周刊记者

本文转载自微信公众号“瞭望”（ID：OutlookWeekly1981），原文刊于《瞭望》2019年第46期，标题为《工业园区土地撂荒现象观察》。

从内蒙古鄂尔多斯市伊金霍洛旗出发，向西驱车10多公里，便到达鄂尔多斯江苏工业园区西区。园区入口附近，几个立柱宣传牌已经泛白、破烂。

《瞭望》新闻周刊记者看到，介绍园区情况及规划的宣传牌如此写道：“园区自2012年成立至今，共引进项目25个，主要有总投资近200亿元的鄂尔多斯益鑫得天然气综合应用产业园项目、总投资34亿元的神华集团神东矿区机电设备制造项目、总投资21亿元的兰海重工矿用自卸车项目……”

绕着园区走完一圈，记者却没找到宣传牌上提及的企业。整个园区内，除了中小企业创业基地入驻了几家企业外，记者只看到两家经营天然气、林沙产业的企业在生产中。

近期，记者在内蒙古、陕西、宁夏等省区的一些地方采访发现，部分地区的少数工业园区土地闲置、低效利用问题有所露头，附近村民甚至重新开荒种粮种菜。虽然地方积极推动闲置土地“腾笼换鸟”，但招商过程中的部分烂尾问题久拖不决，部分地区一些涉及“僵尸企业”的土地仍因各种原因“烂”在原地，工业园区闲置低效土地盘活难。

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工业园区土地“泡沫”

鄂尔多斯江苏工业园区是内蒙古和江苏两省区政府加强能源和其他优势产业战略合作的重要园区。当初设想两省区合作建设江苏工业园区，并由江苏省向内蒙古引进产业转移项目，内蒙古则以给引进项目配置煤炭资源，并为江苏省建设特高压外送通道等作为交换。但2013年后，受煤炭市场疲软等因素影响，特高压外送通道迟迟未建，园区项目引进、基础设施建设也搁置下来。

“这个问题需要多方共同努力解决，但现在基本就剩下122cc太阳集成游戏管委会还在坚持，用自己弱小的肩膀支撑着园区发展。”园区管委会负责人无奈地说，近几年园区多次尝试引进新项目，但进展缓慢。

▲ 鄂尔多斯江苏工业园区西区内某企业留下的一栋烂尾楼（8月7日摄） 李志鹏摄/ 本刊

记者调查发现，有的地方的工业园区还存在土地“占多用少”“圈而未用”的情况。

在陕西杨凌示范区的工业园区内，占地360亩的一家肉类加工企业大门紧锁，厂区内杂草丛生。公司留守人员说，企业自2016年3月停产至今，厂区土地一直处于闲置状态。当地受访干部介绍，2007年，示范区与沿海一家大型企业签订协议，该企业承诺投资建设年屠宰量200万头的生猪屠宰厂，号称“西北地区规模最大的肉食品和产品加工基地”。然而该项目2010年投产后，实际生产线规模很小，各类建筑物也仅占地70亩。2014年起公司生产时断时续，此后这一“明星招商项目”完全停产，土地空闲至今。

示范区招商部门一位干部坦承，目前当地的园区供地十分紧张，一些新招来的项目甚至无地可用。在此情况下，这块土地却因为各种因素处于闲置状态，十分可惜。

在有的地方，工业园区“圈而未用”的部分土地被少数村民重新开荒种地。

在陕西省西安市蓝田工业园区范围内的三里镇席家河村，一处约50亩的土地被砖墙围拢，围墙上有一处被人砸开的小洞。记者顺着小洞进入围墙内看到，土地上堆有一些建筑垃圾，沿围墙边缘种有少量玉米和蔬菜，其余地带野草长得有一人高。

紧邻围墙的一户村民说，这块地原是席家河村最好的一块地，被蓝田工业园区征用后已荒置七八年，不时有人来此倾倒建筑垃圾。有的村民觉得可惜，便自发开荒种地。

2

 “过度优惠”显现后遗症

招商烂尾、土地闲置、处置不易……过去，有的西部省区的一些地方依靠高强度投资、“过度优惠”招商引资等实现经济高增长，但也埋下了隐患。如今，在有的地方后遗症开始显现。

据内蒙古自治区自然资源厅介绍，内蒙古共有省级开发区83家，土地面积多达1092平方公里，其中69家已经纳入《中国开发区审核公告目录（2018年版）》，核准面积达907平方公里。一方面，有的地方仍存在超规模、超标准用地问题，有的工业园区用地规模较大；另一方面，有的开发区土地利用率不高，或多或少存在低效用地问题，存在个别企业长期停工停产造成的空闲土地。数据显示，内蒙古全区典型企业中露天堆场、露天操作场地面积达3200多公顷，占典型企业用地总规模的19%。厂区内部预留地面积2171公顷，占典型企业用地总规模的13%。

《内蒙古自治区2018年度开发区土地集约利用评价结果》也显示，内蒙古开发区低效用地比例较高，部分开发区不同程度存在有待盘活利用的用而未尽土地，存在企业长期停工停产等空闲土地。

其中一个主要原因是，有地方曾过度突出优惠政策招商引资，对建设项目用地配置失序、用地标准管控等措施重视不够，再加上有的招商引资项目存在不确定性，原定项目难以落地，或预留后续项目难以继续投资建设，这造成有的西部省区的个别地方出现了批而未供和供而未用土地。

记者调研发现，有的地方工业园区规划大、占地多，但却不易招来大项目、好项目。有受访基层干部反思说，供地应该是一次规划、多次实施，适当预留发展空间，但是个别地方征地面积过大，一旦项目跟不上就容易出现土地闲置。

也有受访基层干部坦承，招商时，冲着企业的名气，觉得能招来一个500强企业很不容易，地方政府在招商时应严格把关论证，充分考虑挤掉企业虚报的水分。

“粗放式招商”、迷信“明星企业”……有的欠发达地区招商心切，也给了个别动机不纯的企业可乘之机，容易给土地闲置低效利用埋下隐患。

在前述陕西杨凌示范区已经停产的昔日“明星项目”中，记者发现存在“零地价供地”情况。在该项目停产后，当地政府以企业没有缴纳出让金为由注销了该地块的土地使用证，双方因此对簿公堂，至今仍争执不休。

在宁夏石嘴山市高新技术产业开发区，记者采访了解到，2010年青年汽车集团与石嘴山市政府签订合同，拟投巨资在当地建设汽车制造等系列项目，青年汽车集团因此获得了配置矿产资源、土地和税收优惠等多项政策支持。然而，这家占地300多亩的公司却始终没有投产。在被起诉后，公司用地已被外地、宁夏各级法院查封20余次，至今无人接手。

多位受访基层干部认为，个别企业因经营不善而长期停产，也是土地闲置低效利用的重要原因。“目前，122cc太阳集成游戏园区有两家钢材类企业因债务问题破产，土地也就闲置下来。”陕西省西安市蓝田工业园管委会招商部一位工作人员说。

记者采访发现，在一些地方，“僵尸企业”处置难、进展慢，也容易造成土地实际处于空闲状态。随着资源枯竭、市场加速淘汰和环保政策的收紧，有的资源型城市出现了长期停产、半停产，且资不抵债的“僵尸企业”。

作为“一五”时期布局建设的全国十大煤炭工业基地之一，宁夏石嘴山市集聚了全区90%以上的“僵尸企业”，且大多是连续两年及以上停产且复产无望的。为先进产能和新兴产业腾出发展空间，成为石嘴山市近年来的“铁腕”工作。

为此，石嘴山市对摸排出的300户“僵尸企业”进行处置，但是一旦企业涉及法律诉讼、债务关系复杂，处置难度较大。“122cc太阳集成游戏已对近半数‘僵尸企业’进行处置，清理闲置和低效土地近7000亩，但仍存在处置难度加大、进度慢的情况。”石嘴山市工信局一位干部说。

“122cc太阳集成游戏园区内有一半的‘僵尸企业’涉诉，而且各种债务关系复杂。法院查封后，不管是政府收储还是企业收购，都必须要先解决其债权债务问题，无形中增加了处置成本。”石嘴山市高新技术产业开发区管委会一位工作人员说，在目前已收储的土地中，也只有一宗涉诉。

3

盘活闲置土地刻不容缓

受访基层干部和专家坦言，在各地招商行为日趋规范的情况下，简单以矿产资源、土地、扶持资金、税收等优惠条件制造“洼地效应”的老办法已不完全适用。因此，一方面要及时总结教训，避免土地配置违规失序；另一方面要解决突出矛盾，破除清理闲置低效利用土地的梗阻。

中国社科院财经战略研究院副研究员李超说，招商时要更有前瞻性和针对性，综合考量招商项目与当地土地规划、资源禀赋和产业发展方向的契合度。在严格依法依规招商，避免建设项目用地配置失序、用地标准失控的同时，对企业投资额、土地使用强度、产出等衡量工业用地效率的重要指标严格把关，避免一些企业“占大用小”“占而不用”，导致土地闲置浪费。

受访专家及一些基层干部认为，应尽快建立完善开发区单独管理基础信息系统，全面摸底查清开发区土地利用现状，实现开发区土地集约利用管理的精准化、透明化。按照现行管理制度，开发区没有单独的土地行政管理数据系统，土地利用现状、土地利用总体规划、建设用地审批等数据及相关信息，均隐含在所在地行政区域信息系统中。

记者调研了解到，不少西部地区想要下决心处置“僵尸企业”，尽快盘活闲置用地，但受财力限制，西部欠发达地区主要还是通过企业间兼并重组、招商引资新项目等方式盘活土地，然而，停产企业产生的欠税、欠费、欠薪等历史问题，使接盘企业望而却步。

“比如，已停产十年左右的宁夏华亿镁业公司占地约450亩，原本一家公司同意以2000万元价格转让其土地和房产，但过户前必须要清偿其所欠各种税费及滞纳金约2000万元。”石嘴山市高新技术产业开发区管委会资源利用与规划建设局副局长张晓磊说，这块地算是园区内的好地，但历史欠账成了接盘“拦路虎”，转让事宜因此搁浅。

目前，在石嘴山市已清理的近7000亩闲置和低效土地中，政府部门共花费7400万元收回了2300多亩，而剩余的4600多亩则是由企业花费10亿多元收回的。一些接盘企业坦言，如果不是企业想扩大规模但又受原先地理位置所限，绝不会“砸”这么多钱去收购。因为对于先进企业来说，“僵尸企业”的设备用不上，就是买块地。

多位受访基层干部坦言，现如今希望通过新引进企业盘活闲置低效利用土地，可有的企业宁可不享受相关奖补政策、完善的基础设施，也不愿意接手“僵尸企业”用地，原因还是负担太重、麻烦太多。

受访企业和基层干部建议，长期停产的“僵尸企业”所欠税费、滞纳金等难以收回，容易形成“死账”，建议有关部门考虑对这些企业的“死账”予以适当减免，给兼并重组“僵尸企业”创造有利条件，尽快盘活“烂”在那儿的土地。